कार्यान्वयनमा जवाफदेहिता नहुँदा बजेट 'हात्तीको देखाउने दाँत' जस्तो भयो

नेपालमा २००८ सालदेखि बजेटको अभ्यास शुरु भएपनि योजनामा आधारित बजेट २०१३ सालदेखि शुरु भएको हो । टंकप्रसाद आचार्यको प्रधनमन्त्रीत्वकालमा तत्कालीन अवस्थाको तदर्थवादी बजेटलाई एउटा संरचनामा ढाल्यो । बजेटका प्राथमिकताहरू निर्धारण भए । पहिलोदेखि चौथो योजनासम्म नै सडक पहुँच (यातायात पूर्वाधार) हाम्रो प्रमुख प्राथमिकतामा नै रहँदै आएको थियो । जुनसुकै विकास पुग्न पनि सडक चाहिने हुनाले यसलाई विकासको आधारभूत पक्ष अर्थात् आम नागरिकको जीवनाधारका रूपमा लिइदैं आएको छ । 

२०१३–२०१८ मा नेपालमा पहिलो पञ्चवर्षीय योजना लागू भयो । २०२१ बाट कुल गार्हस्थ उत्पादन (जीडीपी) को तथ्यांक निकाल्न थालेपछि हाम्रो योजनालाई त्यसले थप यथार्थपरक बनाउन सहयोग पनि गर्दै गयो । यसै प्रसंगमा चर्चा गर्दा नेपालमा १९६४–६५ मा तारापद चौधरीले जीडीपी निकाल्ने काम शुरु गरेका थिए । प्रोफेसर तारापद चौधरीले कोलम्बो प्लानबाट आएर १९६० देखि ६९ सम्म त्रिभुवन विश्वविद्यालय अर्थशास्त्र केन्द्रीय विभागमा काम गरेका थिए । चौधरी म्याथम्याटिक्स र अर्थशास्त्रमा सन् १९३५ मा विद्यावारिधी लिएका थिए, जतिबेला किन्सको इकोनोमिक थ्योरी पनि आइसकेको थिएन । चौधरीले भारतमा दीर्घकालीन योजनाका आर्किटेक्ट पीसी महलनोविससँग एउटै टीममा रहेर काम गरेका थिए । 

---

कुल गार्हस्थ उत्पादनको तथ्यांक निकाल्न शुरु गर्दा ४–५ क्षेत्रको भएपनि क्षेत्रगत जीडीपी, 'करेन्ट' र 'कन्स्ट्यान्स प्राइस' निकाल्न थालियो । पछि डा. बार्के ले १९७४–७५ को जीडीपी सिरिज बनाए, थप क्षेत्रहरु समावेश भयो । पहिलो सिरिजमा बाइप्रडक्ट (उपउत्पादन) समावेश गर्न छुटेको रहेछ । उदाहरणका लागि धानको मात्र उत्पादन हिसाब गर्‍यौं, पराल छुट्यो । रुख काट्दा काठको मात्र हिसाब भयो त्यसका स्याउला, घाँसको हिसाब भएको थिएन । यस्तो बाइप्रडक्ट नै जीडीपीको ११.९ प्रतिशत हुँदोरहेछ । त्यसपछि सन् १९८४–८५ र १९९४–९५ मा अरु सिरिजहरु तयार भए । त्यसपछि २०००–०१ मा नयाँ सिरिज आयो । त्यसयता २० वर्षमा नयाँ सिरिजमा जीडीपी मापन भएको छैन । त्यसयता अर्थतन्त्रको आयाममा धेरै परिवर्तन भैसकेको छ । त्यतिबेला त यस प्रकारको प्रविधि विकास भएको थिएन । त्यतिबेला कम्युटर नै सबैको पहुँचमा थिएन, अहिले हलिउडको फिल्मका लागि एनिमेसनको काम गर्छन् । हवाई सेवा, हेल्थ क्लब, पार्टी प्यालेस, दलाली (ब्रोकर) सेवाहरू लगायत धेरै गतिविधि बढेका छन् । यदि हामीले सबै अनौपचारिक क्षेत्रका समेत गतिविधि समावेश गर्‍यौं भने हाम्रो अर्थतन्त्र झण्डै ५० खर्बको पुगिसक्यो होला भन्ने मेरो अनुमान छ । त्यसकारण यथार्थपरक योजनाका लागि पनि हामीले जीडीपीको नयाँ सिरिज निकाल्न ढिलाइ भैसकेको छ । 

फेरि बजेटकै प्रसङ्गमा फर्कौं । नेपालले २००८ सालदेखि नै आफ्नै बुतामा बजेट बनाउन शुरु गरेको हो । जबकी श्रीलंका लगायत देशमा बजेट निर्माण क्याम्ब्रिज विश्वविद्यालयको ल्याब (प्रयोगशाला)बाट शुरु भएको हो । प्रोफेसर निकोलस क्यालडोरले प्रोजेक्टका रूपमा बजेट र आर्थिक नीतिहरू निर्माण गरेका थिए । त्यसै कारण श्रीलंकामा 'वेलफेयर इकोनोमिक पोलिसी' लागू भएको थियो । हामीकहाँ २०१७ साल पुस १ गते राजा महेन्द्रको ‘कू’ कारण दोश्रो त्रिवर्षीय योजना २०१९ सालमा आयो । २००८ सालबाट बजेट प्रस्तुत गर्ने चलन शुरु भएपछि १०१३–१४ को बजेट योजनासँग आवद्ध हुनथाल्यो । त्यसअघि सोलोडोलो बजेट प्रस्तुत हुन्थे । २०२५–२६ तिर डा. भेषबहादुर थापाको अगुवाइमा पीपीबी (प्लानिङ, प्रोग्रामिङ, बजेटिङ) अर्थात् योजना, कार्यक्रम र बजेट शुरु भयो । पहिला योजना बन्यो, त्यस अनुसार कार्यक्रम बनाउन थालियो । उदाहरणका लागि योजनाले कृषि उत्पादन ४ प्रतिशतले बढाउने भन्यो भने कार्यक्रमले सिंचाई, मल, बीउबीजन, कृषि प्रसार सेवा लगायतमा यसरी लगानी गर्ने भन्ने कार्यक्रम बन्यो र त्यसका लागि बजेट विनियोवजन भयो । यस हिसाबले नेपालको बजेटको इतिहासमा यो एउटा सम्झन लायक कदम हो ।

त्यतिबेला नेपालको आर्थिक क्षेत्रका ‘आर्किटेक्ट’हरू यादव प्रसाद पन्त र डा. थापा थिए । यादवप्रसाद पन्त अझै वरिष्ठ हुन् । शायद नेपालबाट अर्थशास्त्रको पहिलो विद्यावारिधि पन्त नै हुन् । पन्तको ‘प्रोब्लेम्स अफ फिस्कल एण्ड मनिटरी पोलीसी’ को प्राक्कथन सर रोय ह्यारोडले लेखेका छन् । क्याम्ब्रिज विश्वविद्यालयका प्राध्यापक ह्यारोडले विकास अर्थशास्त्रमा प्रतिपादन गरेको ‘ह्यारोड डोमर मोडेल’ निकै लोकप्रिय छ । 

यसबीचमा पनि २०४२ सालताका नेपाललाई भुक्तानी असन्तुलत उच्च भएपछि नेपालले केही संरचनागत सुधारलाई अघि बढाउने क्रममा बजेट र वाणिज्य क्षेत्रका कानुनमा सुधार अघि बढाएको थियो । बैंक तथा वित्तीय संस्थाका लागि नेपाल केन्द्र हुनसक्छ भन्ने अवधारणामा विदेशी वित्तीय संस्थाहरू नेपाल भित्र्याइए । 
बजेटमा साधरण र विकास खर्च दुई प्रकारमा विभाजन गर्ने चलन झण्डै दुई दशक अघि नै शुरु भएपनि साधरण र चालु खर्चको वास्तविका आयाम भने २०५१–५२ मा सुधार भयो । त्यतिबेलासम्म शिक्षामा, स्वास्थ्यमा छुट्याएको बजेट सबै पूँजीगत खर्चको वर्गीकरणमा राखिन्थ्यो । त्यहाँभित्र पनि तलबभत्ता, पेन्सन लगायत साधरण प्रकृतिका खर्चहरूलाई साधरण खर्चकै वर्गीकरणमा राखियो । त्यसरी तलबभत्ता तथा उपदान साधरण खर्चतर्फ लैजाँदा त्यतिबेला ३–४ अर्ब रुपैयाँ साधरण बजेटतर्फ सरेकाले साधरण खर्चको आकार ह्वात्तै बढेको थियो । 

खर्चमा मात्र होइन राजस्वतर्फ पनि क्रमशः सुधार गर्दै लगियो । कर राजस्व र गैर–कर राजस्व छुट्याइयो । अहिले त भन्सार राजस्वमा पनि आन्तरिक उत्पादनमा आधारित बाह्य व्यापारमा आधारित भनेर छुट्याइन्छ । अहिलेको वर्गीकरण धेरै स्पष्ट छ । २०५४ सालमा मूल्य अभिवृद्धि कर लागू भयो । मूल्य अभिवृद्धि कर (भ्याट)ले बिक्री कर, अन्तःशुल्क, मनोरञ्जन कर, ठेक्का कर लगायतलाई प्रतिस्थापन गर्‍यो । भ्याटको आर्किटेक्ट र यसलाई राजनीतिक नेतृत्व दिने काम डा. रामशरण महतले गरे । त्यतिबेला सरकारको अस्थिरताले भ्याट लागू गर्ने समयमा रविन्द्रनाथ शर्मा अर्थमन्त्री भए । बरु भ्याट लागू गर्न सहयोग गर्ने डा. रूपज्योति हुन् । निजी क्षेत्रबाट भ्याट लागू गर्नुपर्छ भनेर वकालत गर्ने उनी नै थिए । उनी व्यवसायीक क्षेत्रका एक्ला बृहस्पतिजस्ता भएका थिए । 

२०५२ पछि सरकारहरू अत्यन्तै अस्थिर भए । बजेट अनुशासन पनि खस्किन थाल्यो । खर्चमाथि नियन्त्रण भएन । साधरणबाट विकासमा र विकासबाट साधरणमा बजेट सार्ने अभ्यास हुन थाल्यो । कुनै एउटा ‘गभर्निङ प्रिन्सिपल’ नहुँदा प्राथमिकता प्राप्त परियोजनामा बजेट भएन । यो अवस्थामा सुधार गर्न डा. रामशरण महतको नेतृतवमा मध्यकालीन खर्च संरचना लागू गरियो । विश्व बैंकको सहयोगमा सन् २००२–३ देखि गृहकार्य शुरु भएर सन् २००४ देखि मध्यकालीन खर्च संरचना अन्तर्गत तीन वर्षको बजेट अनुमान गर्न थालियो । त्यसमा आयोजनाहरूको प्राथमिकता तोक्दा कुल गार्हस्थ उत्पादनमा योगदान, गरिबी निवारणमा योगदान, समावेशीता, लैङ्गीक समानीकरण लगायतका सूचकका आधारमा भार (वेटेज) दिइएको छ । प्राथमिकताका आधारमा पी१, पी२, पी३ भनेर आयोजना तथा कार्यक्रमहरूको वर्गीकरण भयो । राष्ट्रिय विकास प्राथमिकताका आयोजनालाई बजेट सुनिश्चित गर्ने । पी१ का आयोजना र कार्यक्रमलाई बजेट कम भयो भने पी३ र पी२बाट कटाएर पी१ मा हाल्ने भन्ने थियो । त्यसमा पछि पी३ कटाइयो । तर पी१ मा नै ९० प्रतिशतभन्दा बढी बजेट खर्च हुने गरी आयोजना र कार्यक्रम राख्न थालियो । पी१ मा अत्यन्त प्राथमिकता पाएका विकास आयोजनालाई राख्ने उद्देश्य हो । तर, तलब, साँवाब्याज भुक्तानी देखि सबै राज्यको अनिवार्य दायित्व पी १मै राख्न थालियो । 
पछि २०६१–६२ मा भरतमोहन अधिकारी अर्थमन्त्री हुँदा मलाई पनि सल्लाहकार बन्न प्रस्ताव आएको थियो । तर त्यतिबेला म त्यतिबेला गइँन । त्यतिबेला बजेटलाई तीन थरी वर्गीकरण गर्न थालियो – चालु, पुँजीगत र साँवा भुक्तानी । त्यतिबेला डा. गोबिन्दबहादुर थापा सल्लाहकार थिए । 

पछि २०६६ सालमा माधवकुमार नेपाल प्रधानमन्त्री भएपछि म अर्थ मन्त्रालयको सल्लाहकार भएर गएँ । २०६६ पछि भने हामीले तीन वर्षको बजेटको अनुमान मात्र नभएर आयोजना नै तोकेर बजेट राखिदिन थाल्यौं । जस्तो मेलम्ची खानेपानी आयोजनाको तीन वर्षको बजेट कति–कति पाउने भनेर रातो किताबमै राख्न थालियो । दोस्रो र तेश्रो वर्षमा मुद्रास्फिति र विनिमयदरको सामञ्जस्य गर्नेबाहेक त्यो बजेटमा ठूलो परिवर्तन गरिदैंनथ्यो । बहुवर्षीय ठेक्का प्रणाली लागू भएपछि ठूला आयोजनाहरू हरेक वर्ष टेण्डर गरिरहनुपर्ने झण्झटबाट मुक्त भए । बजेट कार्यान्वयन होस् भनेर धेरै पहलहरू भएका छन् । तर पनि अपेक्षित उपलब्धि भने हासिल हुन सकेको छैन । त्यतिबेला मैंले अहिलेकै जस्तो चालु, पुँजीगत र वित्तीय व्यवस्थामा वर्गीकरण गर्ने अन्तर्राष्ट्रिय मुद्रा कोषको ‘गभर्मेन्ट फाइनान्स स्ट्याटीस्टिक्स, २००१’ लागू गरौं भनेर प्रस्ताव गरें । पछि २०६८–६९ मा अहिलेको नयाँ वर्गीकरण आएको हो ।

धेरै चर्चामा नआएको अर्को महत्वपूर्ण सुधार भनेको इ–टेण्डर पनि हो । हुन त हामी सल्लाहकारहरूलाई आर्किटेक्ट हुने हक छैन । तर मैंले राष्ट्र बैंकमा काम नलाग्ने फर्निचरहरू लिलाम गर्दा कुण्डले–मुण्डलेले कसैलाई प्रवेश नै गर्न दिदैंनथे । २०६७–६८ पछि इ–टेण्डर लागू भएपछि जहाँसुकै बाट पनि टेण्डर हाल्न सकिने व्यवस्था भयो । यसको सुरुवात भौतिक पूर्वाधार र निर्माण मन्त्रालयबाट भयो । तर अझै पनि भित्री रूपमा ४–५ जना ठेकेदारले कार्टेलिङ गर्छन् । ठूला ४–५ ओटा ठूला निर्माण कम्पनी मिलेर आयोजनाहरूमा ठेक्का हाल्छन् । नयाँ सार्वजनिक खरिद ऐन बनाउन विश्व बैंकले गरेको सहयोगलाई हामीले स्मरण गर्नैपर्छ । तर त्यसलाई हामीले राम्ररी कार्यान्वयन गर्न सकेनौं । अहिले खड्गप्रसाद शर्मा ओलीकै सरकारले पनि सात–आठ पटक खरिद नियमावली संशोधन गरिसकेको छ । 

अर्को ठूलो सुधार ट्रेजरी सिंगल एकाउन्ट (टीएसए) हो । यसले बजेट व्यवस्थापनमा अभूतपूर्व परिवर्तन ल्यायो । त्यसअघि सरकारका हजारौं भुक्तानी केन्द्रहरू थिए । त्यसले गर्दा सरकारको कोषमा कति रकम छ । कति चेक काटिएको छ भन्ने आधारमा अनुमान गर्न सहज भयो । त्यसपछि सरकारी खर्चको चेक कोष तथा लेखा नियन्त्रक कार्यालयबाट मात्र काटिने व्यवस्था भयो । सरकारको खर्च र राजस्वको दैनिक विवरण प्राप्त हुन थाल्यो । टीएसए लागू हुनुअघि त अन्धाधुन्ध अवस्था थियो । सरकारको कोषमा कहाँ कति मौज्दात छ थाहा हुँदैनथ्यो, मौज्दात हुँदाहुँदै पनि सरकारले ऋण उठाइरहेको हुन्थ्यो । २०६६ मा पाइलट भएर २०६८ बाट पनि टीएसए पूर्ण रूपमा कार्यान्वयन भयो । हेर्दा सानो भएपनि यसले महत्वपूर्ण भूमिका निर्वाह गर्‍यो । अन्तर्राष्ट्रिय मुद्रा कोष (आइएमएफ)को प्राविधिक सहयोग यस अर्थमा निकै महत्वपूर्ण छ । ठूला करदाता कार्यालय पनि आइएमएफकै प्राविधिक सहयोग हो । ६० प्रतिशतभन्दा बढी कर ठूला करदाता कार्यालय उठाउँछ । ठूला करदाता कार्यालय, मध्यमस्तरीय करदाता कार्यालय खुलेपछि राजस्को अनुमान गर्न सहज भएको छ । करदातालाई सुविधा दिन पनि सहज भएको छ । ठूला करदाता कार्यालय खुल्नुअघिसम्म कर कार्यालयले सबै करदातालाई एकै व्यवहार गर्थ्यो । 

बजेटको वैज्ञानिक विनियोजन, आयोजना तथा कार्यक्रमहरूका लागि आवश्यक गृहकार्य (पूर्व तयारी) पुरा गरेर मात्र बजेट विनियोजन गर्नुपर्ने हो । बरु आयोजनाहरुको तयारी अर्थात् परियोजना बैंक विकास गर्न आयोजनाको पूर्व तयारी स्वरुप गर्नुपर्ने सम्भाव्यता, विस्तृत सम्भाव्यता अध्ययन, जग्गा अधिग्रहण, राइट–अफ–वे क्लीयरेन्स, वातावरणीय प्रभाव मूल्यांकन, विस्तृत सम्भाव्यता अध्ययन गरेर परियोजना कार्यान्वयनमा जान योग्य चरणमा पुर्‍याएपछि मात्र कार्यान्वयनको लागि बजेट विनियोजन गर्नुपर्ने हो । तर हाम्रो अभ्यास के भयो भने सम्भाव्यता समेत अध्ययन भएको हुँदैन, त्यसमा निर्माण सम्मको लागि बजेट छुट्याउँछौं । त्यसमा कतिपय राजनीतिक उद्देश्य पनि हुन्छ । यो रोगबाट हामी अहिलेसम्म मुक्त हुन सकेको छैनौं । मैंले २०५१ सालदेखि नै परियोजना बैंक विकास गरौं भन्दै आएको हुँ । यसबारेमा लालशंकर घिमिरे जानकार छन् । उनी त्यतिबेला अर्थसचिव रामविनोद भट्टराईको कार्यालयमा कार्यरत थिए । तर कार्यान्वयन हुन सकेन । नजानिदों रुपमा यसमा कर्मचारीतन्त्र समेत लागेको हुन्छ । पहिला बजेट बनाउँदा हामी ४–५ दिन अर्थ मन्त्रालयमैं बस्थ्यौं, मोबाइल आइसकेको थिएन । टेलिफोनको तारहरू नै झिकेर कतैबाट सम्पर्क नहुनेगरी बजेट निर्माण गथ्र्यौं । योजना आयोगको उपाध्यक्ष, सदस्य, सम्बन्धित मन्त्रालय, अर्थमन्त्री तथा अर्थ मन्त्रालयको टिम सबै बसेर बजेट बनाउँथ्यौं । भोलिपर्सीपल्ट जाँदा आनकातान फरक हुन्थ्यो । टाइपिस्टले समेत कार्यक्रमहरू घुुसाइदिदाँ रहेछन् ।

कुनै आयोजनामा बजेट विनियोजन गर्दा त्यसको आन्तरिक प्रतिफल दर, इकोनोमिक रेट अफ रिर्टन, सोसियो–इकोनोमिक रेट अफ रिटर्न सबै हेरेर प्राथमिकता निर्धारण गर्नुपर्छ । अहिले राष्ट्रिय योजना आयोगका उपाध्यक्ष पुष्पराज कँडेलले परियोजना बैंकलाई निकै प्राथमिकतामा राखेर काम गरेका छन् । तर यसमा कम्तीमा विस्तृत सम्भाव्यता र विस्तृत परियोजना प्रतिवेदनसम्मको चरणमा चै जानुपर्छ । उहाँसँग पनि मैंले परियोजनाको सूचीमात्र होइन कम्तीमा सम्भाव्यता अध्ययन र विस्तृत परियोजना प्रतिवेदनसम्मको चरणमा परियोजनाहरूलाई पुर्‍याउनैपर्छ भनेर छलफल गरेको छु । बजेटलाई योजना, प्रभावकारी बजेटीङ (विनियोजन), कार्यान्वयन, अनुगमन मूल्यांकन, लेखापरिक्षण र जवाफदेहीता सबैबाट उत्तिकै सुसज्जित गर्नुपर्छ । कार्यान्वयनप्रति जवाफदेहीता नहुँदा बजेट 'हात्तीको देखाउने दाँत' जस्तो भएको छ । 

(पुष्पराज आचार्यसँगको कुराकानीमा आधारित)