संघीय प्रणालीमा कानुन बाझिदा निकासको प्रश्न

नेपालमा संघीयताको अभ्यास नौलो अभ्यास हो | नेपाली जनताद्वारा निर्वाचित संविधान सभाका जनप्रतिनिधिहरूबाट २०७२ साल असोज ३ गतेदेखि लागू हुने गरि जारी भएको नेपालको संविधानले नेपाललाई स्वतन्त्र,समावेशी, संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक राज्य भनि परिभाषित गरेको छ | सोही अनुरुप नेपालको मूल संरचनाको रुपमा संघ,प्रदेश,र स्थानीय तह गरी मुख्य तीन तह हुने र राज्यशक्तिको प्रयोग तथा कार्यन्वयन तिनै तहले संविधान र कानुनबमोजिम गर्ने व्यवस्था नेपालको संविधानले गरेको छ | उल्लेखित सबै तहले आफ्नो अधिकारक्षेत्र भित्र पर्ने विषयमा कानुन बनाउने व्यवस्था छ | सोहि अनुसार संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले नेपालको संविधानको अनुसूची ५,६,७,८ र ९ मा व्यवस्था भए अनुसार एकल तथा साझा अधिकार प्रयोग गरि कानुन निर्माण गर्न सक्दछन् | तिनवटै तहमा कानुन निर्माण गर्ने अधिकार निहित भएतापनि तिनै तह द्वारा निर्मित कतिपय कानुनहरू एक आपसमा बाझिदा उक्त समस्याले निकास खोजिरहेको अवस्था वर्तमान समयको एक ज्वलन्त उदाहरण हो |

२०७४ मा सम्पन्न स्थानीय, प्रदेश र संघको निर्वाचनपछि तीनवटै तहका सरकारका आधारभूत संरचना तयार भए | जुन तहलाई कानुन आवश्यक पर्यो त्यसले संविधान तथा विद्यमान कानुनले निर्देशित गरेको परिधि भित्र रही कानुन बनाउन थाले | पहिले देशमा संघीयता नभएको हुँदा कानुन बनाउने अधिकार केन्द्रमै सिमित थियो भने संघीय प्रणाली लागू भए सँगै तीनवटै तहले नेपालको संविधानको भाग ५ मा व्यवस्था भएअनुसार  आवश्यक कानुन निर्माण गर्न सक्ने अधिकार प्रयोग गर्न थाले | भाग ५ अन्तर्गत धारा ५७ ले राज्यशक्तिको बाँडफाँटका सन्दर्भमा तिनै तहका सरकारले कानुन निर्माण गर्न सक्ने जसका लागि संविधानको अनुसूचिमा उल्लेख भएअनुसारको अधिकार सूचीलाई आधार बनाइ कानुन निर्माण गर्नु पर्ने व्यवस्था छ |

---

जनअभिमतबाट जनप्रतिनिधिहरू चुनिई बनेका तिनवटै तहका सरकारले आफ्नो अधिकार अनुसार कानुन बनाउन थाल्नु नेपालको लागि नितान्त नौलो अभ्यास त थियो भने साथसाथै चुनौती पनि | चुनौती के अर्थमा भने तीन वटै तहलाई संविधानले कानुन निर्माण गर्ने अधिकार दिएको हुने हुँदा निर्माण गरिएका कानुनहरू एक आपसमा बाझिदा के हुन्छ भन्नेनै मुख्य चुनौती रह्यो | संविधानमा उल्लेखित एकल अधिकार सूचीमा भएका अधिकार भन्दा पनि साझा अधिकार सूचीमा भएका अधिकारमा निहित रही कानुन बनाउँदा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका कानुनहरू बाझिने जस्ता समस्या देखा पर्न थालेका छन् | स्थानीय तहले संविधानको परिधिभित्र रही कानुन बनाउँदा पनि प्रदेशको कानुनसँग बाँझिएको, सोहीअनुसार प्रदेशले बनाएको कानुन संघीय कानुनसँग बाझिएको जस्ता समस्या अहिलेको वास्तविकता हो |

यसै सन्दर्भमा तहगत रुपमा रहेका सरकारद्वारा निर्मित कानुनहरू बाझिदा के हुन्छ भन्ने प्रश्नलाई बुझ्न जरुरी छ | संवैधानिक कानुनको एक महत्वपूर्ण सिद्धान्त, डक्ट्रीन अफ रिपगनेन्सी अनुसार तहगत रुपमा बनाइएका कानुनहरू आपसमा बाझिएमा माथिल्लो तहको कानुन लागू हुन्छ | यसै सिद्धान्तलाई थप उजागर गर्दै नेपालको संविधानको धारा ५७(६) ले प्रदेश तथा स्थानीय तहले कानुन बनाउदा संघीय कानुनसँग नबाझिने गरि बनाउनु पर्नेछ र प्रदेश, स्थानीय तहले बनाएको त्यस्तो कानुन संघीय कानुनसँग बाझिएमा बाझिएको हदसम्म अमान्य हुने भन्ने व्यवस्था छ | त्यसैगरी धारा ५७(७) ले स्थानीय तहले कानुन बनाउँदा प्रदेश कानुनसँग नबाझिने गरि बनाउनु पर्ने र बाझिएको हकमा अमान्य हुने व्यवस्था छ | यसरि नेपालको संविधानले कानुन बाँझिदा के हुन्छ भन्ने प्रश्नलाई केहि हदसम्म स्पस्ट पारेको देखिएता पनि व्यवहारिक पाटो फरक देखिएको छ |

देश संघीयतामा गए पश्चात मूलतः प्रदेशले बनाएका कानुन संविधान वा संघीय कानुनसँग बाझिने र स्थानीय तहले बनाएका कानुनहरू प्रदेश कानुनसँग बाझिने गरेको पाइएको छ | संघीयताको नौलो अभ्यास, कानुनी त्रुटी या भनौं विधायिकाको कमजोरी, यी यावत कारणले गर्दा कानुन बाझिएको होला भनि अनुमान गर्न सकिन्छ | २०७४ को स्थानीय तथा प्रदेशको निर्वाचनपछि दुवै तहले आफूले पाएको अधिकारलाई प्रयोग गर्दै आवश्यकता अनुसार कानुन निर्माण गर्न थाले | अधिकारको प्रयोग गर्ने क्रममा प्रदेशले बनाएका कतिपय कानुन संविधान तथा संघीय कानुन सँग बाझिएको पाइयो | उदाहरणका लागि केही प्रदेशहरूले “स्थानीय तहका पदाधिकारी तथा सदस्यहरूको सुविधा सम्बन्धी ऐन” बनाए | ऐनमा पारिश्रमिक भन्ने शब्द रहेको र उक्त शब्द संविधानको धारा २२७ सँग बाझिएको अवस्था थियो | संविधानमा रहेको “सुविधा” शब्दले पारिश्रमिक नजनाउने र स्थानीय तहका प्रतिनिधिहरूले मासिक पारिश्रमिक लिन पाउने व्यवस्था संविधानमा  नरहेकोले उक्त व्यवस्था बदर हुने भनि सम्मानित सर्वोच्च अदालतले फैसला समेत गरेको छ |

 यसै सन्दर्भमा स्थानीय तहले पनि कानुन निर्माण गर्ने अधिकार पाएको हुँदा थुप्रै कानुनहरू निर्माण हुने क्रममा छन् | वर्तमान स्थितिको कुरा गर्नुपर्दा प्रदेशले कानुन नबनाएको र स्थानीय तहले आफ्नो अधिकार प्रयोग गरि स्थानीय ऐनहरू बनाएको अवस्था छ | यसो हुँदा केही समयपछि सोही शीर्षकमा प्रदेशले कानुन बनाइदिने र उक्त स्थानीय तहले बनाएको कानुनसँग बाझिएको हकमा प्रदेश कानुनले वैधानिकता पाई स्थानीय कानुन बदर भागि हुन्छ | यसो हुने हुँदा स्थानीय कानुन निर्माणका लागि खर्चिएको रकम खेर जाने र औचित्यविहीन हुन्छ | यति मात्र नभई धेरै स्थानीय तहले कानुन निर्माण गर्ने क्रममा स्थानीय आर्थिक ऐन बनाएको र पछि प्रदेशले प्रदेश आर्थिक ऐन बनाउँदा धेरैजसो स्थानीय तहले बनाएका कानुनहरू बदर भएको अवस्था छ |

यसरी हेर्दा सैद्धान्तिक तथा कानूनी रुपले उक्त कार्य ठिक देखिएता पनि व्यवहारिक हिसाबले उचित देखिँदैन | स्थानीय कानुन प्रदेशले बनाउने कानुनभन्दा छिटो बनाउनेमा कुनै किसिमको कानूनी रोक छैन जसले गर्दा पछि गइ प्रादेशिक कानुनसँग बाँझिदा बदर हुनु परेको छ | यसले स्थानीय तहले बनाउने कानुनको अन्योलताको दृष्टान्तलाई थप उजागर पारेको छ | यसरी प्रादेशिक कानुन भन्दा पहिले बनेका स्थानीय कानुनद्वारा निर्देशित प्रावधान अनुरुप स्थानीय तहले कार्य संचालन गरेको र पछि प्रादेशिक कानुनसँग बाझिई उक्त कार्य सञ्चालन गर्न नपाउँदा संघीयताको मक्सत पूरा हुन सकेको छैन | “गाउँ गाउँमा सिँहदरबार” भन्ने मूल नारा फेरि पनि संकोचित हुन पुगेको छ | अझैपनि स्थानीय तहले प्रदेश र संघको कानुनलाई कुरेर बसेको अवस्था छ | संघीयताको मुख्य लक्ष्य कानूनी राज्य पनि भएकोले यसरी कानुनको अन्योलता संघीयताको मर्मविपरीत हुन्छ | यसरी संघ र प्रदेशकै कानुन कुर्नुपर्ने बाध्यात्मक परिस्थितिले आज आम जनमानसमा कानुन निर्माणमा स्थानीय सरकार सक्षम छैन कि भन्ने प्रश्न खडा भैराखेको छ |

प्रत्यक्ष जनतासँग जोडिइ कार्य सञ्चालन गर्नुपर्ने भएकाले स्थानीय तहमा कार्यभार बढी हुनु स्वाभाविक हो | जसकारण पर्याप्त कानुन नहुँदा कार्य सञ्चालनमा अवरोध हुने देखिएकाले स्थानीय तहले प्रदेश र संघभन्दा पहिले नै कानुन बनाएको आँकलन गरिन्छ | त्यसरी स्थानीय तहले बनाएको कानुन प्रादेशिक कानुन वा प्रादेशिक कानुन संघीय कानुनसँग बाँझिएको अवस्थामा त्यस्तो कानुनको वा त्यस्ता कानुनको कुनै भाग बदर गरिपाउँ भनि कुनैपनि नेपाली नागरिकले सम्मानित सर्वोच्च अदालतमा निवेदन दिन सक्ने र त्यस्तो कानुनलाई अमान्य र बदर घोषित गर्ने अधिकार सर्वोच्च अदालतलाई रहेको छ भन्ने व्यवस्था नेपालको संविधानको धारा १३३मा उल्लेख छ | यसरी सर्वोच्च अदालतलाई मात्र अधिकार प्रदत्त गरेको हुनाले नेपालमा रहेका सम्पूर्ण ७५३ वटा स्थानीय तहले कानुन बनाइ बाझिएको खण्डमा त्यसको निकाश केवल सर्वोच्च अदालतले मात्र दिन सक्छ | वर्तमान स्थितिमा धेरैजसो स्थानीय कानुनहरू पछि बनेका प्रादेशिक कानुनहरूसँग बाझिरहेको अवस्थाले सर्वोच्च अदालतलाई झनै कार्यबोझ थपिदिएको छ | त्यति मात्र नभई स्थानीय तहलाई मुद्धा मामिलामा तानिँदा स्थानीय स्तरको दिर्घकालीन विकासमा अवरोध खडा गरेको छ |

केन्द्र र प्रदेशले कानुन निर्माण नगर्दै तत्काल कारण (इमिडीएट कज) देखाई स्थानीय तहले कानुन निर्माण गर्ने गरेकाले सोही अनुरुप योजना तय गरि बजेट विनियोजनसमेत गर्ने गरेको पाइन्छ | यसरी कानुन बनाइ तय भएका विकासका योजना कार्यान्वयनको चरणमै प्रदेश वा केन्द्रद्वारा कानुन बनि उक्त योजनालाई बन्देज हुने अवस्थाले स्थानीय तहलाई झनै निराशा थपिदिएको छ | यसले स्थानीय, प्रदेश र केन्द्र बीच स्वार्थको द्वन्द्व (कन्फीलिक्ट अफ इन्टरेस्ट)निम्त्याउने हुदाँ संघीयताको मर्म पूरा हुदैन |

यसरी नियाल्दा संघियता राजनीतिक उपलब्धी त देखिएला तर कानुन नै बाझिएमा समृद्धिको उपलब्धी भने देखिदैन | त्यसैले वर्तमान अवस्थामा त्यसरी जरुरी कारण देखाई बनाइएका कानुनपछि बाझिएको हकमा पूर्व कानुनद्वारा निर्देशित कार्यसंरचना के हुने ?, त्यसमा भएको खर्च वा विनियोजित बजेट के हुने ?, आर्थिक क्षेत्र जस्तै ढुंगा, गिट्टी, बालुवाको बेचबिखनको सन्दर्भमा स्थानीय तहले स्थानीय ऐनमा एक प्रकारको दररेट तोकिदिएकोमा पछि प्रदेश वा केन्द्रले कानुन बनाइ उक्त स्थानीय कानुन भन्दा फरक गरि दररेट तोकेमा स्थानीय तहको दररेट के हुने ?, ठेक्कापट्टाको हकमा पहिले एक प्रकारको दररेट अनुसार सम्झौता भएको र पछि केन्द्र वा प्रदेशले कानुन बनाई छुट्टै दररेट तोकिदिएमा पूर्व सम्झौता के हुने ? जस्ता प्रश्नले नेपालको संघियतालाइ उचित निकास के दिने भन्नेको उत्तर अझै दिन सकेको छैन | तहगत रुपमा रहेका सरकारद्वारा निर्मित कानुन एक आपसमा बाझिएमा माथिल्लो तहको लागू हुने भन्ने संवैधानिक व्यवस्था छ | स्थानीय तहले प्रदेश र केन्द्रभन्दा पहिले नै कानुन बनाइ कार्य सञ्चालन समेत गरेको हकमा पछि केन्द्र वा प्रदेशले कानुन बनाइदिँदा उक्त कार्यसञ्चालनको हकमा के हुने भन्ने कुरा कुनै कानुनले स्पष्ट व्यवस्था गरेको छैन भन्दा फरक नपर्ला | कानुनी परिकल्पना भन्दा व्यवहारिक पाटो फरक देखिएकाले यस्ता प्रश्न सिर्जित भएका छन् | यस्ता प्रश्नहरूले निकास खोजिरहेको अवस्था अहिलेको विद्यमान परिवेश हो |

यसरी कानुन बाझिएर उचित निकाश नहुदा निरास सिर्जना हुनेमा कुनै दुई मत नै छैन | स्थानीय सरकार हुने तर केन्द्र र प्रदेशको कानुनलाई कुरेर बस्नाले कार्य सञ्चालनमा ढिलाई हुने अवस्थाले गर्दा जनताले गाउँ गाउँमा सिहंदरबार पुगेको महसुस गर्न नपाउनु भनेको फैसला भएको तर न्याय नपाएको जस्तै मात्र हो | संघीयताको मर्म पूरा गर्न नबाझिने गरि कानुन बनाउनु र बाझिएको हकमा कानुनी निकास मात्र नभई व्यवहारिक निकासलाई पनि उत्तिकै प्राथमिकता दिनु तिनै तहका सरकारको कर्तव्य पनि हो | त्यसकारण संघीयता नौलो अभ्यास भएकोले सरकारले अझै पनि कानुनी र व्यवहारिक पाटोमा गृहकार्य गर्न आवश्यक देखिन्छ |