नेपालमा प्रादेशिक संरचनाका भ्रम र यथार्थ

वि.स. २०७२ सालमा जारी भएको नेपालको संविधानले राज्यको संरचना  संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तह गरी तीन तह हुने संवैधानिक व्यवस्था गरेको छ । वि.स. २०७४ सालमा सम्पन्न  भएका संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको निर्वाचन पश्चात तीन तहका सरकार क्रियाशिल रहेका छन् ।

संघीय सरकार र स्थानीय सरकारको एक किसिमको स्वरुपको अभ्यास नेपाल राज्य निर्माण भए पश्चात सुरु भएको थियो । प्रदेश सरकारको अभ्यास भने नेपालका लागि नितान्त नयाँ अभ्यास थियो  । सुरुवादमा  जिरोबाट काम सुरु गरेका प्रदेश संरचनाहरूले पहिलो प्रदेश सभाको कार्यकालमा अत्यावश्यक कानून निर्माण, कर्मचारी भर्ना र आवश्यक कार्यालय स्थापना तथा सन्चालन गरेर प्रदेश सरकारको उपस्थिति देखाएका थिए ।

---

वि.स.२०७९ सालमा सम्पन्न भएको दोस्रो प्रदेश सभाको निर्वाचन पश्चातको डेढ वर्षको अवधिमा प्रदेशहरू राजनीतिक अस्थिरताको चपेटामा नराम्रोसँग फस्न पुगेको देखिन्छ । यस अवधिमा कोशी प्रदेशमा पाँच वटा सरकार, सुदूरपश्चिममा तीन वटा सरकार, गण्डकीमा चार वटा सरकार गठन भइसकेका छन् । प्रदेशमा सरकार फेरवदल हुनुमा प्रदेश सभामा प्रतिनिधित्त्व गर्ने राजनीतिक दलहरू केन्द्रीय छायाँबाट मुक्त नहुनु हो ।

राजनीतिक दलका प्रदेश समितिहरू राजनीतिक निर्णय गर्न स्वायत्त र अधिकार सम्पन्न  छैनन् भन्ने तथ्य यसबाट उजागर भएको देखिन्छ । प्रादेशिक राजनीतिक नेताहरू केन्द्रीय नेताहरूको निर्देशनलाई मान्ने गर्छन् । केन्द्रीय सत्तामा आएको फेरबदलले प्रदेश सरकारहरू तासको घर झैँ गर्ल्यामगुर्लुम्म हुँदा प्रदेशमा राजनीतिक अस्थिरता बढेको देखिन्छ । यसबाट हाम्रो राजनीतिक संघीयता बामे सर्नसमेत नसकेको देखिन्छ । राजनीतिक दलका संरचना संघीयता अनुकूल रुपान्तरण नहुँदा यस्तो अवस्था आएको देखिन्छ । 

प्रदेशमा देखिएको राजनीतिक अस्थिरताको कारण मानिसहरू प्रदेश खारेजको मुद्दालाई उठाइरहेको देखिन्छ । त्यस्तो तर्क गर्नेहरूले प्रादेशिक संरचना औचित्यहिन र बेकामे ठान्छन् । तसर्थ यस आलेखमा राजनीतिक अस्थिरता कारक प्रदेशहरू हुन वा होइनन् भन्ने विषयमा जनमानसमा रहेका भ्रम र यथार्थको विषयमा तथ्यसहित केलाउने प्रयास गरिएको छ ।  

महंगो प्रदेश संरचना
आम जनता मात्र होइन शीर्ष दलका शीर्ष नेताहरू नै प्रदेश संरचना आर्थिक स्रोतले धान्न सकिँदैन, यसलाई खारेज गरिनुपर्छ भनिरहेका छन् । तर तथ्यगत हिसाबले हेर्दा प्रदेश सरकारहरू खर्चिला देखिँदैनन् । कुल सार्वजनिक खर्चको १० प्रतिशत मात्र प्रदेश सरकारले खर्च गर्ने देखिएको छ । त्यस्तो खर्चमध्ये ६७ प्रतिशत संघीय सरकार र २७ प्रतिशत स्थानीय तहले गर्छन् ।

प्रदेश सरकारबाट विनियोजन हुने कुल बजेटको ६० प्रतिशत पुँजीगत खर्च र ४० प्रतिशत चालु खर्चको हिस्सा रहने गरेको देखिन्छ । तर संघ र स्थानीय तहमा ७० प्रतिशत खर्च चालु खर्चमा नै सकिन्छ । प्रदेश संरचनालाई मितव्ययी र किफायति तरिकाले चलाउन सयौं विधि र तरिका छन् तर त्यसतर्फ बहस भएको छैन । बहस केवल तथ्यभन्दा बाहिर गएर भावनात्मक रुपमा बरालिएको देखिन्छ ।

संविधानको अनुसूचीमा रहेका संघीय एकाईहरूका अधिकार क्षेत्रको अध्ययन गर्ने हो भने साविक एकात्मक राज्य संरचनामा केन्द्र सरकारमा निहित रहेका दुई तिहाई कामहरू प्रदेश र स्थानीय सरकारमा हस्तान्तरण भएका छन् । तदनुरुप संघीय संरचना दुई तिहाईले कटौती गर्नु पर्थ्यो तर त्यसो गरिएन । २५ मन्त्रालय, ५४ विभाग र ५४ हजार कर्मचारी संघमा राख्‍न जरुरी थिएन । आज जे जति रुपमा संघीयता महङ्गो भयो भनिँदैछ त्यो हुनुमा प्रदेश सरकारभन्दा संघीय सरकार जिम्मेवार देखिन्छ ।  

प्रदेश संरचना खारेज गर्नुपर्छ
कतिपय बुद्धिजिवीहरू प्रदेशको काम छैन यसलाई खारेज गर्नुपर्छ भनेर आवाज उठाएको देखिन्छ तर उनीहरूले भने झैँ प्रदेश खारेज गरे के हुन्छ भन्ने परिणामतर्फ ध्यान गएको देखिँदैन। उनीहरूले भने झैँ प्रदेश खारेज गर्ने हो भने यसको असर सिधा संविधानमाथि पर्ने देखिन्छ । 

संविधानले गणतन्त्र, धर्मनिरपेक्षता, समावेशीता र संघीयतालाई आधारभूत विषय मानेको छ । यस्ता विषय अंशोधनीय मानिन्छन् । प्रदेश खारेज गरेमा संविधानका चार खुट्टामध्ये एक खुट्टा भाचिन्छ र संविधान घाइते हुन्छ । संविधान घाइते हुने भनेको शासन प्रणाली पनि घाइते हुने हो शासन प्रणाली घाइते हुनु भनेको हाल राज्यले अवलम्बन गरेको राजनीतिक व्यवस्था समाप्त हुनु हो ।

अत: नेपालमा प्रादेशिक संरचनाको खारेज राजनीतिक व्यवस्था बदलिए मात्र हुन्छ अन्यथा सम्भव देखिँदैन । राजनीतिक व्यवस्था सामान्य अवस्थामा परिवर्तन हुँदैन । व्यवस्था परिवर्तनको लागि जनताले गरेका आन्दोलन, क्रान्ति र सङ्घर्षबाट मात्र यो सम्भव हुन्छ । वर्तमान संविधानले दुई तिहाइको बलमा व्यवस्था बदल्नसमेत सकिने स्पेश दिएको देखिन्छ । त्यसकारण व्यवस्था बदल्नको लागि उक्त पक्षहरू जनतामा गएर दुई तिहाई बहुमत ल्याउन जरुरी छ । 

प्रदेश विना संघीयताको परिकल्पना
नेपालमा चिया पसलदेखि स्वघोषित बुद्धिजिवीहरूले सिधै भन्दै दिन्छन् प्रदेश खारेज गरेर संघ र स्थानीय तह गरी दुई तहको संघीयता भए पुग्छ । तर यसमा ऐतिहासिक तथ्य केलाउने हो भने यस्ता तर्कमा खासै दम देखिँदैन । संघीय शासन प्रणालीका असली सरकार भनेका प्रदेश सरकार हुन् । कतिपय देशमा राज्य, कतिपय मुलुकमा क्यान्टोन, कतै ल्यान्डर नामले पुकार्ने गरिन्छ ।

हिजो एकात्मक शासन प्रणालीमा सबै ठीक थियो, राज्य प्रणाली कम खर्चिलो थियो, देशमा सुशासन थियो, विकासको पथमा अग्रगामी छलाङ मारेको थियो र  यो मुलुक प्रदेश संरचनासहित संघीय शासन प्रणालीमा रुपान्तरण भए पश्चात यो सबै बिग्रियो भन्नेझैँ गरिएको छ ।

स्थानीय सरकार र केन्द्रीय सरकार एकात्मक राज्य प्रणालीमा कुनै न कुनै स्वरुपमा अस्तित्त्व रहेका हुन्छन् । स्थानीय निकायको अभ्यास नेपालमा लिच्छवि कालबाटै सुरु भएको मानिन्छ । हामीले विन्द्रकेन्द्रिकरणको अभ्यास पञ्‍चायतकालबाट गरेका थियौँ । तर पञ्‍चायतकालीन विकेन्द्रिकरण हात्तीले देखाउने दाँत मात्र थियो । केन्द्रमा रहेको स्रोत, साधन, अधिकार, जिम्मेवारी र उत्तरदायित्त्व स्थानीय स्तरमा हस्तान्तरण हुन सकेन ।

बहुदलिय व्यवस्थाको पुन:स्थापना पश्चात विषयगत निक्षेपणका अवधारण आए तर यो पनि सफल हुन सकेन् । तसर्थ: इतिहास भोगेका हन्डर र ठक्करबाट पाठ सिक्दै हामी संघीय शासन प्रणाली प्रवेश गरेको तथ्यलाई बिर्सनु उपयुक्त हुँदैन । कतिपय बुद्धिजिवीले नेपालमा संघीयता जरुरी छैन पूर्ण विकेन्द्रिकरण भए पुग्छ भनेका छन् तर यस्तो तर्क व्यवहारिक र प्राज्ञिक हिसाबले गलत देखिन्छ । संघीयता भनेको संवैधानिक विकेन्द्रिकरण हो । जसमा सबै प्रकारका विकेन्द्रिकरण पर्ने गर्छन् । विकेन्द्रिकरणको उच्चतम अवस्था संघीयता हो ।  

नेपाल जस्तो सानो देशमा संघीयता जरुरी थिएन
हाल विश्वमा १९३ वटा देशहरू संयुक्त राष्ट्रसंघमा आवद्ध छन् । राष्ट्रसंघमा आवद्ध नभएका देशहरूसमेत जोड्दा विश्वमा २१२ वटा देश रहेको देखिन्छ । नेपाल विश्वका देशहरूमध्ये  क्षेत्रफलको हिसाबले ९१ ‌औं र जनसङ्ख्याको हिसाबले ४५ औं देशमा पर्ने तथ्याङ्कबाट देखिन्छ ।

त्यसैले नेपाल विश्वमा मध्यम आकार भएको देश मानिन्छ । हाल विश्वमा २८ वटा देशमा संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गरिएको छ । दश ठूला राज्यमध्ये ६ वटा देशमा संघीय शासन प्रणाली रहेको पाउन सकिन्छ । संवैधानिक रुपमा संघीय शासन प्रणाली नभने पनि व्यहारिक रुपमा चीन, बेलायत जस्ता मुलुकले संघीयता अभ्यास अपनाएको देखिन्छ ।

संघीयताको आवश्यकता देशको आकारले निर्धारण गर्दैन । क्षेत्रफलको हिसाब विश्वको तेस्रो ठूलो अझ जनसङ्ख्याको हिसाबले पहिलो देश चीन एकात्मक शासन प्रणाली अपनाएको देखिन्छ भने नेपालको कर्णाली प्रदेश बराबरको हिमाली अधिराज्य स्वीट्जरल्याण्ड संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गरेको सफल देश मानिन्छ । उक्त देशमा २६ वटा क्यान्टन रहेका छन् । बोस्निया हर्जगोनीया पनि नेपालभन्दा जनसङ्ख्या र क्षेत्रफल दुवै हिसाबले सानो राज्य भएतापनि संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गर्ने मुलुकमा पर्दछ ।

प्रदेश संरचना दलका नेता कार्यकर्ता व्यवस्थापन गर्ने साधन
नेपालमा एउटा जबरजस्त भ्रम के छ भने संघीय शासन प्रणाली दलका नेता कार्यकर्ता व्यवस्थापन गर्न थोपरिएको व्यवस्था हो भन्ने गरिन्छ । तर तथ्यगत रुपमा विश्लेशण गर्दा उक्त विषय तथ्ययुक्त देखिँदैन ।

वि.स. २०७२ सालको संविधानभन्दा अगाडिको शासन प्रणालीमा गाउँ विकास समितिको सङ्ख्या नौ हजारभन्दा बढी थियो र नगरपालिका मात्र ५८ थिए तर राज्य पुन संरचना पश्चात उक्त गाउँपालिका समिति र नगरपालिकाहरू ७५३ वटा स्थानीय तहमा रुपान्तरण भए । विगतमा व्यवस्थापिका संसद्‌ ६०१ सदस्य थियो । तर अहिलो संघीय संसद्‌ (प्रतिनिधि सभा र राष्ट्रिय सभासमेत गरी) २३४ सदस्यमा   झरेको छ ।

संघीय सरकारमा हिजो ६५ सदस्यिय मन्त्रिमण्डल बनेको थियो तर अहिले २५ सदस्य भन्दी बढीको मन्त्रिपरिषद् गठन गर्न संविधानले रोकेको छ । त्यसकारण राजनीतिक कार्यकर्ता व्यवस्थापन गर्ने स्पेश पहिलेको भन्दा घटेको देखिन्छ ।

संघीय शासन प्रणाली आयातित व्यवस्था
नेपालमा केही राजनीतिक शक्ति संघीयतालाई विदेशीले थोपरिदिएको व्यवस्था भन्दै आलोचना गर्ने गरेको देखिन्छ । यो जनातको मागभन्दा पनि विदेशी शक्तिले ल्याइदिएको व्यवस्था भएकाले नेपालको हितमा छैन भन्ने गरिन्छ । तर यथार्थमा यो विल्कुल सत्य धारणा होइन ।

नेपालमा वि.स. २००७ सालको परिवर्तन पश्चातका राजनीतिक घटनाक्रमलाई अध्ययन गर्ने हो भने २००८ सालमा स्थापना भएको तराई कांग्रेसले संघीयताको माग गरेको थियो । नेपाल कम्युनिस्ट पार्टीका संस्थापक महासचिव पुष्पलाल श्रेष्ठले तयार गरेको राजनीतिक दस्तावेजमा  समेत जातिय र क्षेत्रिय विभेद अन्तको लागि निर्वाचित क्षेत्रिय सरकारको आवश्यक रहेको उल्लेख गरेको देखिन्छ ।

सन् १९९० को राजनितिक परिवर्तन पश्चात नेपाल सद्भावना पार्टीले हिमाल, पहाड र तराईसहित तीन प्रदेशसहितको संघीय शासन प्रणालीको अवधारण पेस गरेको थियो । नेकपा माओवादीले सशस्त्र सङ्घर्षको क्रममा विभिन्न जातिय, भाषिक र क्षेत्रिय स्वायत्त प्रदेशको अभ्यास गरेको देखिन्छ ।

तथापी उसले वि.स. २०६३ साल माघ १ गते अन्तरिम संविधान जारी गर्दा उक्त मुद्दा छाडेको देखिन्छ । तर अन्तरिम संविधान जारी भए पश्चात संघीय शासन प्रणालीको माग गर्दै तत्कालिन जनअधिकार फोरमको नेतृत्त्वमा भएको मधेश आन्दोलन पश्चात तत्कालिन प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइरलाले वि.स. २०६३ माघ २९ गते संघीय शासन प्रणालीसहित आन्तरिक संविधान संशोधन गर्न बाध्य भएका थिए । तसर्थ नेपालमा संघीय शासन प्रणाली राजनीतिक विकास क्रमको एक भाग हो । यसलाई अन्यथा तरिकाले विश्लेषण गर्नु उपयुक्त देखिँदैन ।

राजनीतिक अस्थिरताका कारक प्रदेश सरकार
नेपालमा सात वर्ष अवधिको समिक्षा गर्दा, सात प्रदेशमा गरी ३२ जना मुख्यमन्त्री भए भने मन्त्रीको सङ्ख्या गन्ती साध्य छैन । यस्ता प्रकरणले निश्चित  रुपमा प्रदेशमा राजनीतिक अस्थिरता भएको विषय सत्य हो तर यहाँ प्रदेश सरकारको कारण राजनीतिक अस्थिरता भएको हो भने तर्क एकतर्फी हुने देखिन्छ ।

बहुदलिय व्यवस्था स्थापना पश्चात २०४६ सालदेखि २०६३ सालसम्म दुई दलिय व्यवस्थामा किन राजनीतिक स्थिरता हुन सकेन ? यस प्रश्नको जवाफ हामी किन खोज्‍ने जमर्को गर्दैनौं ? खासमा नेपालमा राजनीतिक स्थिरता नहुनुमा हामीले अपनाएको संसदीय शासन प्रणाली हो भन्ने तथ्यलाई बिर्सनु हुँदैन । संसदीय शासन प्रणालीको जननी बेलायतमा सन् २०१९ मा भएको हाउस अफ कमन्स (नेपालमा प्रतिनिधि सभा र भारतमा लोकसभा भनिने तल्लो सदन) निर्वाचनमा कन्जरभेटिभ पाटीले बहुमत ल्याउँदासमेत चार वटा सरकार बनेको देखिन्छ ।

संसदीय व्यवस्थामा चुनाव,  आन्दोलन र क्रान्ति बिना संसदीय गणितको आधारमा शान्तिपूर्ण रुपमा सरकार परिवर्तन हुने गर्छ । कतियप राजनीतिक शास्त्रीहरूले यसलाई संसदीय व्यवस्थाको सुन्दर पक्ष भन्दै चित्रण गर्छन् । नेपाल पछौटे राजनीतिक संस्कार भएको मुलुक हो जहाँ राजनीतिक दलहरू सरकारका जान र मन्त्री हुनका लागि पार्टी फुटाउने गर्छन् ।

चुनाव पुर्व र चुनाव पश्चातका गठबन्धनहरू पुर्ण अवधि नचली घात प्रतिघातमा परिणत हुन्छन् । गठबन्धनको संस्कृति सवल बन्न सकेको छैन । गत हप्ता फ्रान्सको एक चर्चित पत्रिकाले नेपाल राजनीतिक अस्थिरतामा विश्वमा एक नम्बर रहेको भन्दै समाचार प्रकाशित गरेको थियो ।

तसर्थ हाम्रो देशमा राजनीतिक संस्कारको विकास नभएसम्मको लागि यस्ता खालका राजनीतिक अस्थिरता कायम रहिरहन्छन् । अब हामी नेपाली यसमा अभ्यस्त हुनु शिवाय अरु देखिँदैन । केवल प्रदेशिक संरचनाको कारण अस्थिरता आयो भन्नु गलत मानसिकता बाहेक अरु केही होइन ।

अत: नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको सात वर्ष नबित्दै यसको वस्तुनिष्ट समीक्षा गर्नतर्फ ध्यान दिनुको सट्टा प्रदेश सरकारमाथी निकै प्रहार भएको देखिन्छ । हिजो एकात्मक शासन प्रणालीमा सबै ठीक थियो, राज्य प्रणाली कम खर्चिलो थियो, देशमा सुशासन थियो, विकासको पथमा अग्रगामी छलाङ मारेको थियो र  यो मुलुक प्रदेश संरचनासहित संघीय शासन प्रणालीमा रुपान्तरण भए पश्चात यो सबै बिग्रियो भन्ने झैँ गरिएको छ ।

तर ऐतिहासिक तथ्यहरूलाई केलाउने हो भने नेपालको अवस्था सुगौली सन्धी पश्चात कहिल्यै राम्रो थिएन । नेपालीहरू तथ्य तथ्याङ्क र अनुसन्धानबाट प्राप्त नतिजाको आधारमा धारणा बनाउनेभन्दा आवेश र भावनामा धारणा बनाउने प्रवृत्तिले गर्दा नेपालको प्रादेशिक संरचनाबारेमा निकै भ्रमहरू जबरजस्त स्थापित गर्न खोजिएको देखिन्छ । 

नेपालमा संघीय शासन प्रणालीमा मौलिक प्रावधानहरू पनि संविधानमा रहेका छन् । यस्ता प्रावधानहरूलाई अन्तर्राष्ट्रिय ब्रान्डिङ गर्न सकेको खण्डमा नेपालको संघीयताबाट अरुले पनि सिक्न पाउने थिए तर हामीले त्यसतर्फ ध्यान दिनुको सट्टा 'कागले कान लग्यो भनेर आफ्नो कान छाम्‍नुभन्दा कागको पछाडि दौडने' प्रवृत्ति व्याप्त देखियो ।

नेपालीहरूले संघीय शासन प्रणालीको फाइदा पहिचान गर्न सकेनन् । केही समय अगाडि दुई अन्तराष्ट्रिय स्तरकम प्रतिवेदनहरूले नेपालीहरू सिप र बौद्धिक क्षमताको स्तर संसारका मुलुकहरूमध्ये सबैभन्दा पुछारमा रहेको देखाएको थियो ।