पार्टी सँगसँगै कर्मचारीतन्त्रमा बहु–नेतृत्व कति जायज ?

हिजोआज मन्त्रालयहरूमा एकभन्दा बढी सचिवको व्यवस्थालाई लिएर निकै चर्चा हुन थालेको देखिन्छ । सार्वजनिक सेवाहरूलाई पनि दिग्दर्शन गर्ने, समन्वय र नेतृत्व दिने सेवा हो निजामती सेवा । यस्तो महत्व राख्ने सेवाको सर्वोच्च पद सचिवमा नेपाल सरकारले कस्तो व्यक्तिलाई नियुक्त गर्छ र उसले आफ्नो क्षमताको प्रदर्शन कसरी गर्छ भन्नेमा देशको शासन, सुशासन धेरै हदसम्म निर्भर हुन्छ । 

एकपटक बेलायतका पूर्वप्रधानमन्त्री च्याम्बर्लिनले स्थायी सचिवहरूको बैठकमा भनेका थिए, ‘तपाईंंहरू हामीबेगर पनि काम गर्न सक्नुहुन्छ, तर मलाई पूर्ण जानकारी छ कि तपाईंंहरूविना हामी काम गर्न सक्दैनौँ ।’ 

---

अनुभवी राजनीतिज्ञहरूले त्यसैले आफ्नै सफलताका लागि पनि प्रशासनिक नेतृत्वमा योग्य, सक्षम र सिर्जनशील व्यक्तिलाई राख्ने र निर्धारित नीतिभित्र क्षमता प्रदर्शन गर्ने वातावरण दिने गर्छन् । मन्त्रालय दुईखाले नेतृत्वबाट सञ्चालित हुने गर्छ, राजनीतिक निर्देशनालय (पलिटिकल डिरेक्टोरेट) जसमा मन्त्री, सल्लाहकार समूह र राजनीतिक रूपमा नियुक्त विज्ञ आदि रहन्छन् । अर्को प्रशासनिक निर्देशनालय (ब्युरोक्रेटिक डिरेक्टोरेट) जसमा सचिव वा अन्य नाममा प्रशासनिक नेतृत्व दिने पदाधिकारी र ऊ मातहतका कर्मचारीहरू कार्यरत हुन्छन् ।

मन्त्रीको नीतिगत मार्गदर्शन र नियन्त्रण, निर्देशनमा मन्त्रालयको प्रशासनिक नेतृत्व सचिवले गर्ने गर्छ । सचिवले मन्त्रीको नीति सल्लाहकार, सार्वजनिक सेवाको उच्च व्यवस्थापन समूहको सदस्य र विभागीय प्रमुखको जिम्मेवारी जस्ता भूमिका निर्वाह गर्नुपर्छ । 

यी फरक–फरक जिम्मेवारी पूरा गर्दा कहिले स्वतन्त्र रूपमा र कहिले मन्त्रीको निर्देशनमा काम गर्ने गर्छ । त्यसैले भनिन्छ, शासन राम्रो हुन मन्त्रीको खुला र ताजा दिमाग तथा प्रशासकहरूको ज्ञान र अनुभवको योग हुनुपर्छ । धेरै संस्थाहरू अपूर्ण नै हुन्छन् । तर नेतृत्व सही भयो भने अपूर्णताबाट माथि उठाउन सक्छन् । राजनीतिक र प्रशासनिक नेतृत्वको सहकारितामा यो सम्भव हुन्छ ।

नेपाल सरकारले प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयमा अमूक सहसचिवहरूलाई सचिवमा बढुवा गर्न र कुनै सचिवलाई व्यवस्थापन गर्ने नाममा सचिवको दरबन्दी बढाउँदै झण्डै एक दर्जन सचिवको पद पुर्याएपछि यो विषय बढी नै आलोचित भयो । त्यसो त, मन्त्रालयहरूमा एकभन्दा बढी सचिवको व्यवस्था गरेर सचिव खेलाउने रणनीति पुरानै हो । 

राजनीतिक नेतृत्वले तीन तरिकाले सचिव आफू अनुकूल बनाउने प्रयास गर्ने गरेका छन् । पहिलो त, आफू अनुकूल सचिव सरुवा गर्ने र उसलाई कुनै पनि समय हटाउने ‘डेमोकल्स शोर्ड’ देखाइरहने । दोस्रो, एकभन्दा बढी सचिवको दरबन्दी बनाएर मन्त्रालयको प्रशासनिक नेतृत्व कमजोर बनाइराख्ने, जसबाट सार्वजनिक कार्यालयलाई आफ्नो इच्छा अनुकूल हेराफेरी गर्न सकियोस् । तेस्रो हो, पूरै प्रशासनलाई अव्यवसायीकरण गरेर आफ्ना आसेपासेहरूलाई सल्लाहकार, विज्ञ आदिमा नियुक्त गरेर सचिवहरूको वैधानिक भूमिका नै कमजोर बनाउने । यो क्रम धेरै पहिलेदेखि नै निरन्तर छ । 

राणा शासनको अन्त्यपछि आधुनिक प्रशासन स्थापना गर्न दशजना सचिवहरू नियुक्त गरिएको थियो । राणाहरूले सेनाका जर्नेलहरूलाई सचिव बनाए भने नेपाली कांग्रेसले प्राध्यापन पेशावाट र शिक्षित युवाहरूवाट आफ्नो भागको सचिव नियुक्त गरेको थियो । राणाको तर्फबाट डम्बरशम्सेर थापा, सरदार गुन्जमान सिंह, ब्रिगेडियर तिलक शम्सेर, सरदार नगेन्द्रमान सिंह प्रधान जस्ता पुराना प्रशासक थिए भने कांग्रेसले कुलनाथ लोहनी, भवनाथ शर्मा, प्रध्युम्नलाल राजभण्डारी, हिमालय शम्सेर जबरा युवाहरू थिए ।

तर त्यसबेलाको अस्थिर राजनीति र कुनै पनि बेला पजनीबाट हटाइने हो भन्ने त्रासमा राखेर सचिवहरूलाई कमजोर बनाइएको थियो । उदाहरणका लागि गुन्जमान सिंहले सरुवा गरेको मन्त्रालयमा जान नमानेकोले सरकारले हटाएको थियो । एउटा विडम्बना नै भन्नुपर्छ कि यसरी सिधै छड्के प्रवेशमा नियुक्त सचिवहरूमध्येका केही पछिसम्म प्रशासनिक समाजले आदरसाथ लिने नाममा पर्छन् । 

हिमालय शम्सेर सचिव नियुक्त हुँदा २५ वर्षका मात्र रहेको उनको किताब ‘सम्झना र चिन्तन’मा उल्लेख गरेका छन् । पञ्चायतकालमा राजनीतिक नियुक्तिको हालिमुहाली जस्तै रह्यो । पञ्चायतको पछिल्लो कालमा अधिकांश सचिवहरू राजनीतिक नियुक्तिको नाममा ‘बर्को भित्रबाट छिराइएका’ (ब्लाङ्केटिङ इन) थिए । तैपनि यस अवधिमा एउटै मन्त्रालयमा दुई सचिवको व्यवस्था भने गरिएन । बरू विशेष सचिब, अतिरिक्त सचिवको दरबन्दी सिर्जना गरेर ‘उत्तराधिकारी योजना’ लागू गर्न खोजेको देखिन्छ । 

दोस्रो जनआन्दोलनपछि सचिवको पदलाई हलुका रूपमा बढाउने या घटाउने गलत अभ्यास हुन थालेको देखिन्छ । एकै मन्त्रालयमा तीन तीन सचिवको पद सिर्जना गरेर नजिक हुन खोज्ने सहसचिवहरूलाई वढुवा गरियो । यसको प्रतिकूल प्रभाव तब देखिन थाल्यो, जब मन्त्रीहरूले आफूखुसी मन परेको सचिवलाई अधिकार दिएर अप्रिय लाग्नेलाई कामविहीन र पंगु बनाउन सुरु गरे ।

यस्ता काम नपाउनेहरू मुख्यसचिव र प्रधानमन्त्री समक्ष गुनासो पोख्न आएको यस पंक्तिकार आफैँले देखेको हो । नेपालको प्रशासनको विडम्बना नै के हो भने सामान्य निम्नस्तरको राजपत्रअनंकित कर्मचारीको दरबन्दी सिर्जना गर्नुपर्‍यो भने ओएण्डएम सर्वे गर्ने, अर्थ मन्त्रालय, संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयको सहमति चाहिने जस्ता प्रक्रियागत जञ्जाल पार गर्नुपर्छ ।

विशिष्ट श्रेणीका सचिव र प्रहरी, सशस्त्र प्रहरी र नेपाली सेनाका ‘तारे पद’हरू कुनै व्यक्तिको मुख हेरेर मन्त्रिपरिषद्ले तत्काल दरबन्दी सिर्जना गरिदिन्छ । यसबाट संगठनका मान्य सिद्धान्तहरू आदेशको एकता र नियन्त्रणको सीमा (स्पान अफ कन्ट्रोल) नै भत्किन पुगेको छ । 

मन्त्रालयहरूको संगठन पिरामिड होइन कि कहीँ ‘करुवा’ जस्तो त कहीँ ‘लोटा’ आकारको हुन गएको छ । यस्ता असंगत दृश्यहरू सच्याउने प्रयास पनि बेला बेलामा हुने गरेको पनि छ । तर फेरि उही शैलीमा बहुलसचिव राख्ने क्रम चलिहाल्छ । 

दोस्रो जनआन्दोलनपछिका सरकारहरूले यसमा सुधार गरेर एकल सचिव राख्न दरबन्दी घटाउने काम सुरु गरेकामा हाल यसमा उल्टो दरबन्दी थप्ने होड नै चलेको छ । पहिले एकजना विशिष्ट श्रेणीको पद रहेको महालेखापरीक्षकको कार्यालयमा चार जना पुर्याइएको छ ।

त्यस्तै ऊर्जा, जलस्रोत र सिँचाइ मन्त्रालयमा तीन, अर्थ मन्त्रालयमा तीन, उद्योग, वाणिज्य तथा आपूर्ति मन्त्रालयमा दुई, स्वास्थ्य मन्त्रालयमा दुई, महान्यायाधिवक्ताको कार्यालयमा चार जना विशिष्ट श्रेणीका पदहरू राखिएका छन् । प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद् कार्यालयमा यस पंक्तिकार सचिव हुँदा दुईजना सचिवको पद थियो, तैपनि आफूलाई काम नपुगेको अनुभव छ ।

म गृहसचिवमा कार्यरत रहँदाको एउटा सन्दर्भ रोचक छ । त्यसबेला सचिवको दरबन्दी थप्ने होड नै चलेको थियो । गृह मन्त्रालयमा कार्यबोझ बढी भएकाले दुईजना सचिव राख्न प्रस्ताव भएको थियो । मैले प्रधानमन्त्री, मन्त्री र मुख्यसचिवसँग भने, ‘बरू मलाई हटाउनुहोस्, तर कमान्ड कन्ट्रोलमा बढी चल्नुपर्ने मन्त्रालयमा यसले भद्रगोल हुन्छ ।’ मन्त्री पनि सहमत भएपछि अधिकांश मन्त्रालयहरूमा एकभन्दा वढी सचिवको दरबन्दी बनाइए पनि गृहमा यसो गरिएन ।

नेपोलियनले भनेका थिए कि ‘दुईजना असल सेनापतिभन्दा एकजना खराब सेनापति राम्रो ।’ आदेशको एकता खल्बलिने र जवाफदेहिता कमजोर हुने हुँदा उनले यसो भनेको हुनुपर्छ । सेनाको सन्दर्भमा यसो भनिए पनि यो मान्यता सबैखाले संगठनहरूमा उत्तिकै लागू हुन्छ ।

त्यसैले नेपोलियनले प्रभावकारी ‘रोयल सर्भिस’को नाममा प्रशासन संयन्त्र निर्माण गरेका थिए जुन फ्रान्समा अहिलेसम्म पनि कायम छ । त्यहाँको राजनीतिक अस्थिरतामा समेत कर्मचारीतन्त्रले शासन व्यवस्थित गर्न सकेको देखिन्छ ।

संवैधानिक र कानुनी समान हैसियतका (कन्स्टिच्यस्नल एन्ड लेगल कोइक्वेल) दुईजना पदाधिकारी एउटै संगठनमा हुनु भनेको अन्यौल, अनिश्चितता र द्वन्द्व निम्त्याउनु हो । राजनीतिक संगठनको हालत पनि यस्तै हो । नेकपामा दुई अध्यक्ष हुँदा ‘इगो’का कारण द्वन्द्व बढ्न गई दल नै विभाजित हुन पुगेको देखिएकै हो । यस्तो उदाहरणबाट हामीले शिक्षा ग्रहण गर्न सकेनौँ भने अझ भद्रगोल हुँदै जाने निश्चित छ । 

प्रशासन ‘टिम स्पिरिट्’मा चल्नुपर्छ । तर, यस्ता टिम पनि तीन थरीका हुन्छन्, पहिलो ‘बेसबल टिम’ जसमा आफ्नो पोजिसनमा मात्र बस्ने टिमलाई सहयोग नगर्ने, दोस्रो ‘टेनिस डबल टिम’ यसमा टिमको सहयोगीलाई पनि सहयोग गर्ने । तेस्रो हो, ‘फुटबल टिम’ जसमा आ–आफ्ना पोजिसन निश्चित भए पनि समूह भावनामा खेल खेलिन्छ । 

मन्त्रालयमा एकभन्दा बढी सचिव भएमा ‘बेसबल टिम’ जस्तो खेल सुरु हुन्छ । यसले संगठनको हित त गर्दैन नै नीति कार्यान्वयन गरेर नागरिकहरूलाई दिने सेवा पनि प्रभावकारी हँंदैन । नेतृत्वबीचको ईष्र्याको खेलले संगठनका अन्य सदस्यहरू समेत अलमलिन पुग्छन् । एउटा अंग्रेजी उखान छ, ‘आधा पाउरोटी पनि रोटी नै हुन्छ, तर आधा शिशु आधा बच्चा हुन सक्दैन (हाफ अ लोफ इज् स्टिल अ ब्रेड बट् हाफ बेबी इज् नट अ हाफ चाइल्ड) ।’ यसको अर्थ सबै चिज भाग लगाउन योग्य हुँदैनन् भन्ने हो । उत्तरदायित्व, कमान्ड, अख्तियारी जस्ता कुरा भाग लगाउन मिल्दैन ।

संयुक्त राज्य अमेरिकाको स्टेट्डिपार्टमेन्टका कर्मचारी जेम्स विल्सनले भनेका थिए, ‘नीति हेनरी किसिन्जरको नियन्त्रणमा छ, तर विभाग कसैको नियन्त्रणमा छैन ।’ यस भनाइले यस्तै उत्तरदायित्व कमजोर बनेको स्थिति देखाएको छ । अन्य देशको उदाहरण हेर्ने हो भने पनि केही देशमा बहुल सचिवको व्यवस्था भए पनि मन्त्रालयको प्रशासनिक जवाफदेहिता वहन गर्ने ‘प्रिन्सिपल सेक्रेटरी’ एक व्यक्ति नै हुने गरेको पाइन्छ ।

भारतमा मन्त्रालयहरूमा एकभन्दा बढी सचिव रहे पनि ती सहयोगीको भूमिकामा रहन्छन् । त्यहाँको परराष्ट्र मन्त्रालयमा इस्ट, वेस्ट आदि हेर्ने सचिव रहे पनि उनीहरू ‘फरेन सेक्रेटरी’को सहयोगीका रूपमा काम गर्छन् । त्यहाँको गृह मन्त्रालयमा बोर्डर म्यानेज्मेन्ट, प्रान्तीय मामिला हेर्ने सचिव छन् तर ‘होम सेक्रेटरी’को सहयोगीका रूपमा ।

नेपालमा पनि यदि आवश्यक पर्छ भने विशेष सचिव वा अतिरिक्त सचिवको व्यवस्था गर्न उपयुक्त हुन्छ, जसले सचिवको सहयोगीका रूपमा काम गर्न सक्दछ । यो प्रयोग भएकै हो । यस व्यवस्थालाई विनाअध्ययन खारेज गरिनु नै गल्ती थियो । यदि तहगत प्रणालीमा जाने हो भने यसलाई सम्बोधन गर्ने गरी तहहरूको व्यवस्था गर्न सकिन्छ । तर, जसरी मन्त्रालयमा दुई मन्त्री हुनु हुँदैन त्यसैगरी दुई सचिव राख्न उपयुक्त हुँदै होइन । अहिले त प्रदेशहरूमा समेत मन्त्रालय टुक्र्याउने अर्को महारोगको संक्रमण देखापरेको छ । यस्ता विकृतिहरू समयमै रोक्नु बुद्धिमानी हुन्छ ।

महत्वपूर्ण र बहुजिम्मेवारी वहन गर्ने सचिव जस्तो पदमा नियुक्ति प्रक्रियामा भने सुधारको आवश्यकता छ । यो पदमा क्षमताको परीक्षणबेगर बढुवा गरिने गरिएको छ र सिफारिसका आधारहरूमा पनि बारम्बार परिवर्तन हुने गरेको छ । कार्यकुशलता र जेष्ठताको आधारमा सिफारिस गरिने कानुनी प्रावधान भए पनि प्रचलनमा विभागीय कारबाहीमा परेका र अल्जाइमर जस्ता रोगबाट पीडितहरूले पनि पूरा अंक पाएको आफँै बढुवा समितिमा अध्यक्ष हुँदाको अनुभव छ ।

त्यसैले लोक सेवा आयोगले नेतृत्व परीक्षण गरेर सफल भएका सूचीबाट मात्र सचिव पदमा बढुवा गर्न आफ्नो प्रतिवेदनमा सुझाव दिएको थियो । बरु निजामती सेवा ऐन, २०१३ को दफा ८(२) को प्रतिबन्धात्मक वाक्यांशमा ‘सेक्रेटरी’ पदमा भने योग्यताको आधारमा मात्र प्रमोसन गरिनेछ भन्ने उल्लेख गरिएको थियो । पछिका संशोधन प्रतिगामी हुँदै जेष्ठता नै सचिव बढुवाको आधार हुन पुगेको छ ।

अन्य देशहरूको अभ्यास पनि ‘मेरिट’मा आधारित हुँदै गएको देखिन्छ । बेलायतमा स्थायी सचिव पदका लागि आन्तरिक र बाह्य उम्मेदवारहरूको प्रतियोगितात्मक परीक्षा ‘सिभिल सर्भिस कमिसन’को निगरानीमा लिइन्छ । क्यानाडामा यस पदलाई ‘डेपुटी मिनिस्टर’ भनिन्छ र क्याबिनेट सेक्रेटरीको नेतृत्वमा छनौट गरिएकालाई नियुक्त गरिन्छ ।

न्युजिल्यान्डमा ‘चिफ एक्जिक्युटिभ’ भनिन्छ र ‘स्टेट सर्भिस कमिसन’ले खुला प्रतियोगिताबाट छनौट गर्दछ । उनीहरूलाई पाँच वर्षको करारमा भर्ना गरिन्छ । श्रीलंकामा सामान्यतया सेवा बाहिरकालाई नियुक्त गरिन्छ र सेवाभित्रको नियुक्त भएमा ऊ साबिक सेवाबाट अलग हुनुपर्छ । बंगलादेशमा समेत सचिव पदको परीक्षा लिइन्छ र यसमा सफल हुनेलाई पाँच प्वाइन्ट प्रमोसनमा थप गरिन्छ । 

अन्य देशहरूका राम्रा अभ्यासबाट सिक्नुभन्दा नेपालले भने जथाभावी दरबन्दी थप्ने, सचिव जस्तो पदमा एक दिनका लागि भए पनि कसैलाई बढुवा गर्ने गलत अभ्यास गर्दैछ । प्रतिस्पर्धात्मक क्षमता भएका, आमूल परिवर्तनकारी नेतृत्वको अभाव रहेको अवस्थामा यस्ता उल्टो अभ्यासले हाम्रो निजामती सेवा अझ कमजोर बन्दै जानेछ । (मैनाली लोक सेवा आयोगका पूर्वअध्यक्ष हुन् ।)